Պատկերը ստեղծվել է արհեստական բանականության օգնությամբ
Հայկ Խանումյան
Հայաստանում պետական ռազմավարությունների համակարգի վերակազմավորման ընթացիկ գործընթացը ֆորմալ առումով կարող է դիտարկվել որպես ռազմավարական փաստաթղթերի թվի և կառուցվածքի փոփոխություն։ Սակայն այս փոփոխությունների էությունը ավելին է, քան մեխանիկական խոշորացումը։ Վեց խոշոր ռազմավարությունների ձևավորման նախաձեռնությունը, եթե այն իրականացվի ամբողջական տրամաբանությամբ, ենթադրում է պետական ռազմավարական կառավարման համակարգի վերաձևավորում՝ ռազմավարությունների մշակման, դրանց առաջնահերթությունների սահմանման, ֆինանսավորման, իրականացման և մոնիթորինգի մակարդակներում։
Այս գործընթացը հատկապես կարևոր է կառավարության ռազմավարական կառավարման աշխատակարգի համատեքստում։ Աշխատակարգը կառավարության ծրագրի իրականացումը կապում է հնգամյա միջոցառումների ծրագրի, դրա կատարման մշտադիտարկման և տարեկան հաշվետվողականության հետ։ Այսինքն՝ պետական կառավարման համակարգում արդեն ձևավորվում է որոշակի շղթա՝ քաղաքական առաջնահերթություններից դեպի միջոցառումներ և դրանց իրականացում։ Վեց խոշոր ռազմավարությունների հիմնական նշանակությունը պետք է լինի այդ շղթայի վերևում ավելի հստակ ռազմավարական մակարդակի ձևավորումը, այլ ոչ թե գոյություն ունեցող փաստաթղթերի միավորումը։
Այս հոդվածը պատրաստելիս հանդիպել ենք վարչապետի աշխատակազմի և փոխվարչապետի գրասենյակի պաշտոնյաների, Համաշխարհային բանկի հայաստանյան գրասենյակի ներկայացուցիչների, ինչպես նաև ռազմավարությունների մշակման գործընթացում ներգրավված խորհրդատվական ընկերությունների փորձագետների հետ։ Այդ քննարկումները բացահայտում են գործընթացի վերաբերյալ տարբեր գնահատականներ, բայց միաժամանակ թույլ են տալիս առանձնացնել դրա մի քանի առանցքային խնդիրներ։
Հոդվածի մեջ համեմատություն ենք արել Չեխիայի նույնաման գործընթացի հետ։ Չեխիան նույնպես փորձել է ձևավորել ավելի միասնական ռազմավարական համակարգ՝ ընդունելով մինչև 2030 թվականը երկրի զարգացման ընդհանուր շրջանակը։ Սակայն Տնտեսական զարգացման և համագործակցության կազմակերպության (ՏԶՀԿ՝ The Organisation for Economic Co-operation and Development-OECD) հետագա գնահատականները ցույց են տալիս, որ ռազմավարական փաստաթղթերի կառուցվածքային համախմբումը բավարար չի եղել ռազմավարական կառավարման մասնատվածությունը հաղթահարելու համար։
Մասնատվածությունից դեպի միասնական ռազմավարական համակարգ
Ռազմավարությունների մեծ քանակը սովորաբար դիտարկվում է որպես կառավարման համակարգի թերություն։ Սակայն խնդիրը չի ամբողջականանում միայն փաստաթղթերի մեծ քանակով։
Ռազմավարական համակարգը արդյունավետ է այն դեպքում, երբ առանձին փաստաթղթերը ձևավորում են որոշակի հիերարխիա և տրամաբանական շղթա՝ ընդհանուր ազգային նպատակներից դեպի ոլորտային նպատակներ, դրանցից դեպի չափելի թիրախներ և միջոցառումներ, իսկ վերջում՝ ֆինանսական և ինստիտուցիոնալ ռեսուրսներ։
Այդ շղթայի որևէ օղակի բացակայությունը կարող է ռազմավարությունը վերածել ինքնուրույն փաստաթղթի, որը գոյություն ունի կառավարման համակարգից որոշակիորեն անկախ։
Հետևաբար ռազմավարությունների մեծ թվի խնդիրը կարելի է ավելի ճշգրիտ ձևակերպել որպես ռազմավարական համակարգի մասնատվածության խնդիր։ Այդ մասնատվածությունը կարող է արտահայտվել տարբեր ռազմավարությունների միջև առաջնահերթությունների անհամապատասխանությամբ, դրանց տարբեր կարգավիճակներով, կրկնություններով, միմյանց հետ թույլ կապերով և, ամենակարևորը, ռազմավարական նպատակների ու պետական ռեսուրսների միջև անբավարար կապով։
Հայաստանում ընթացող գործընթացը պետք է լուծի այս խնդիրը։
Համաշխարհային բանկի հետ քննարկումների ընթացքում որպես հիմնական խնդիր առանձնացվել է մեծ թվով ռազմավարությունների և դրանց տարբեր կարգավիճակների առկայությունը։ Առաջարկվել է կոնսոլիդացնել ռազմավարությունները և սահմանել հիմնական առաջնահերթություններ։
Ռազմավարությունների խոշորացումը կարող է լուծել երկու փոխկապակցված խնդիր։
Առաջինը ռազմավարությունների հիերարխիկ կառուցվածքի ձևավորումն է։ Պետք է լինի սահմանափակ թվով հիմնական ռազմավարական առաջնահերթություններ, որոնց ներքո դասավորվեն ավելի կոնկրետ ոլորտային նպատակներն ու գործողությունները։
Երկրորդը ռազմավարությունների կառավարման մեխանիզմն է։ Նույնիսկ ճիշտ կառուցվածք ունեցող ռազմավարական համակարգը չի աշխատի, եթե դրա նպատակները չկապվեն բյուջեի, պատասխանատվության և չափելի արդյունքների հետ։
Հայաստանում ներկայումս առաջարկվող մոտեցման կարևոր առանձնահատկությունն այն է, որ ռազմավարությունները պետք է կապվեն միջնաժամկետ ծախսերի ծրագրի և տարեկան բյուջեի հետ։ Այսինքն՝ ռազմավարական նպատակն այլևս չպետք է դիտարկվի որպես ֆինանսավորման գործընթացից անկախ քաղաքական հայտարարություն։
Համակարգային փոփոխության հիմնական արդյունքը սա պետք է լինի։ Եթե ռազմավարության յուրաքանչյուր հիմնական նպատակի համար հնարավոր լինի ցույց տալ անհրաժեշտ ռեսուրսը, պատասխանատու մարմինը, չափելի ցուցանիշը և իրականացման ժամկետը, ապա ռազմավարական պլանավորումը կարող է ինտեգրվել պետական կառավարման հիմնական ցիկլին։
Ռազմավարական կառավարման աշխատակարգով նախատեսված են ռազմավարություններ վեց հիմնական ուղղություններով՝ անվտանգություն և արտաքին քաղաքականություն, մարդկային կապիտալ և բարեկեցություն, տնտեսական փոխակերպում և կայուն զարգացում, տարածքային և ենթակառուցվածքների զարգացում, արդարադատության ոլորտի բարեփոխումներ և հանրային կառավարման բարեփոխումներ։
Այս ուղղությունների ընդգրկումը ցույց է տալիս, որ խոսքը միայն առանձին ոլորտների միավորման մասին չէ։ Յուրաքանչյուր ռազմավարության ներքո միավորվում են միմյանց հետ փոխկապակցված քաղաքականություններ։
Օրինակ՝ մարդկային կապիտալի և բարեկեցության ռազմավարությունը ներառում է ժողովրդագրությունը, առողջապահությունը, կրթությունը, գիտությունը, մշակույթը, սոցիալական պաշտպանությունը և զբաղվածությունը։ Տնտեսական փոխակերպման և կայուն զարգացման ռազմավարության շրջանակում միավորվում են տնտեսության կառուցվածքային և կանաչ վերափոխումը, բնական ռեսուրսների կառավարումը, նորարարությունը, բարձր տեխնոլոգիաները, առևտուրը, ֆինանսական համակարգը և ներդրումները։ Տարածքային և ենթակառուցվածքների զարգացման ուղղությունը ներառում է տրանսպորտը, տարածքային պլանավորումը, ջրային համակարգերը, թափոնների կառավարումը, էներգետիկ ենթակառուցվածքները և այլ ուղղություններ։
Այսպիսի խմբավորումը կարող է հնարավորություն տալ քաղաքականությունները դիտարկել ոչ միայն գերատեսչական, այլև ավելի լայն պետական նպատակների շրջանակում։
Չեխիայի փորձը և հայաստանյան գործընթացը
Խոշորացման գնալիս արժե հայացք նետել նման գործընթացով անցած այլ երկրների և հասկանալ այն խնդիրներն ու խոչընդոտները, որոնք նրան հանդիպել են կամ հանդիպում են այդ ճանապարհին։
2017 թվականին Չեխիան ընդունեց «Չեխիայի Հանրապետություն-2030» ռազմավարական շրջանակը։ ՏԶՀԿ-ն այն ներկայացնում է որպես «ռազմավարությունների ռազմավարություն»՝ երկրի զարգացման ընդհանուր ուղղությունը մինչև 2030 թվականը սահմանող փաստաթուղթ։
Այն ներառում էր վեց առաջնահերթ ոլորտ՝ մարդիկ և հասարակություն, տնտեսական մոդել, դիմակայուն էկոհամակարգեր, համայնքներ և տարածաշրջաններ, գլոբալ զարգացում և լավ կառավարում։
Կառուցվածքային տեսանկյունից սա տրամաբանական լուծում էր․ բազմաթիվ ոլորտային քաղաքականությունները պետք է տեղավորվեին մեկ ընդհանուր ռազմավարական շրջանակում։
Սակայն հետագա իրականությունը ցույց տվեց, որ բարձր մակարդակի ռազմավարական փաստաթղթի գոյությունը բավարար չէր։
«Չեխիայի Հանրապետություն-2030»-ը չփոխարինեց ոլորտային և գերատեսչական ռազմավարությունները։ Չեխիայում շարունակվեց դրանց գոյությունը և բազմացումը։ ՏԶՀԿ-ի ուսումնասիրության համաձայն՝ համակարգում առկա էր ավելի քան 300 ոլորտային և գերատեսչական ռազմավարություն։ Հետաքրքիրն այն է, որ հնարավոր եղավ ստեղծել մեկ ընդհանուր ռազմավարական փաստաթուղթ և միաժամանակ պահպանել մասնատված ռազմավարական կառավարում։
Սակայն մեր հիշատակած զեկույցում հեղինակները նշում են, որ կենտրոնական համակարգող կարողությունների թուլությունը նպաստել էր ռազմավարությունների և առաջնահերթությունների բազմացմանը, դրանց միջև անհամապատասխանություններին, իրականացման խնդիրներին և կառավարության ընդհանուր առաջնահերթությունների հետ սահմանափակ կապին։
Նշվում է, որ խնդիր կա տարբերակել ռազմավարական փաստաթուղթը և ռազմավարական կառավարման համակարգը։
Ռազմավարական փաստաթուղթը կարող է սահմանել նպատակներ։ Ռազմավարական կառավարման համակարգը պետք է որոշի, թե այդ նպատակներից որոնք են գերակա, ով է պատասխանատու դրանց համար, ինչ ռեսուրսներով են դրանք իրականացվելու, ինչպես է չափվելու առաջընթացը և ինչպես են վերանայվելու նպատակները փոփոխվող պայմաններում։ Չեխիան խնդիրների էր հանդիպել այս երկրորդ մակարդակում, երբ ռազմավարությունների իրականացման աստիճանը մնում էր բավականին ցածր։
ՏԶՀԿ-ի գնահատմամբ՝ ռազմավարությունների զգալի մասը չէր իրականացվում։ Պատճառների թվում նշվում էին մարդկային և ինստիտուցիոնալ կարողությունների պակասը, ֆինանսական ռեսուրսների բացակայությունը, ռազմավարությունների և կառավարության ընթացիկ առաջնահերթությունների անհամապատասխանությունը, ինչպես նաև որոշ դեպքերում ռազմավարությունների ձևական մշակումը։
Այս հանգամանքը թույլ է տալիս ավելի ճշգրիտ ձևակերպել ռազմավարական պլանավորման հիմնական խնդիրը՝ ռազմավարություն մշակելը և ռազմավարություն իրականացնելը երկու տարբեր ինստիտուցիոնալ կարողություններ են։
Առաջինը պահանջում է վերլուծություն, նպատակադրում և պլանավորում։ Երկրորդը պահանջում է քաղաքական առաջնահերթությունների կայունություն, վարչական կարողություն, ֆինանսավորում, համակարգում և մշտական վերահսկողություն։
Եթե երկրորդը բացակայում է, ապա առաջինի կատարելագործումը սահմանափակ արդյունք է տալիս։
Պետական կառավարման համակարգում կարողությունների զարգացման անհրաժեշտությունը
Հայաստանում ռազմավարությունների խոշորացման գործընթացի վերաբերյալ քննարկումներում առանձնանում է ևս մեկ կարևոր հարց՝ ով պետք է մշակի ռազմավարությունները։
Մոտեցումներից մեկի համաձայն՝ ռազմավարությունների մշակումը չպետք է չափազանց մեծ չափով արտապատվիրվի խորհրդատվական կազմակերպություններին։ Պետական համակարգը պետք է սեփական կարողություններով ի վիճակի լինել ձևակերպել իր երկարաժամկետ նպատակները և դրանց հասնելու ուղիները։
Այս մոտեցումն ունի կարևոր ինստիտուցիոնալ տրամաբանություն։
Եթե ռազմավարությունը մշակվում է արտաքին խորհրդատուի կողմից, ապա փաստաթուղթը կարող է լինել մասնագիտորեն բարձրորակ, սակայն դրա իրականացումը, այնուամենայնիվ, մնալու է պետական համակարգի վրա։ Հետևաբար ռազմավարական պլանավորման կարողությունը պետք է գտնվի նաև այն կառույցների ներսում, որոնք հետագայում պետք է իրականացնեն ռազմավարությունը։
Սրան հակառակ կարծիք ունեցողները նշում են դրանից բխող ռիսկերը։ Եթե պետական ապարատը չունի ռազմավարական պլանավորման բավարար մասնագիտական կարողություններ, արտաքին խորհրդատվությունից հրաժարվելը կարող է լուրջ մեթոդոլոգիական խնդիրներ ստեղծել։
Այս ռիսկը նվազեցնելու համար կարևորվում են վերապատրաստումները, մեթոդաբանության միասնականացումը և ռազմավարությունների մշակման գործընթացում մասնագիտական կարողությունների զարգացումը։
Համաշխարհային բանկի կողմից իրականացված վերապատրաստումների նպատակներից մեկը հենց պետական համակարգի մասնագետների կարողությունների զարգացումն է՝ նպատակները, թիրախները և միջոցառումները տարբերակելու և արդյունքային շրջանակներ ձևավորելու ուղղությամբ։ Այնուամենայնիվ, մարդկային կապիտալի և բարեկեցության ռազմավարության արդյունքային շրջանակի շնորհանդեսին ներկա գտնված փորձագետները խոսում են այդ աշխատանքներին մասնակցած պետական գերատեսչությունների աշխատակիցների թույլ կարողությունների մասին։
Այսպիսով, ռազմավարությունների խոշորացումը զուգահեռաբար առաջ է բերում պետական ինստիտուցիոնալ կարողությունների զարգացման խնդիր։
Գոյություն ունի մեկ այլ կարևոր ռիսկ ևս։
Պետական գերատեսչությունը ռազմավարության մշակման գործընթացում բնականորեն հակված է ներառելու այն գործողությունները, որոնք գտնվում են իր վերահսկողության ներքո և որոնց իրականացումը համեմատաբար իրատեսական է։ Սակայն ռազմավարական պլանավորման իմաստը ոչ միայն արդեն հնարավոր կամ ընթացիկ գործողությունների համակարգումն է, այլ նաև այնպիսի նպատակների սահմանումը, որոնք անհրաժեշտ են ցանկալի փոփոխության հասնելու համար։
Եթե ռազմավարությունը սահմանափակվում է գերատեսչության արդեն իսկ իրականացվող կամ հեշտությամբ իրականացվելիք գործողությունների համակարգմամբ, այն կորցնում է իր ռազմավարական բնույթը և վերածվում է գործողությունների ծրագրի։
Հետևաբար պետական համակարգի ներսում ռազմավարությունների մշակման կարողության զարգացումը պետք է զուգակցվի նաև քննադատական և երկարաժամկետ մտածողության կարողության զարգացման հետ։
Սա հատկապես կարևոր է այն պայմաններում, երբ ռազմավարությունների մշակման հիմնական պատասխանատվությունը աստիճանաբար տեղափոխվում է պետական ապարատի ներս։
Ռազմավարական կառավարման համակարգը կարելի է պայմանականորեն ներկայացնել երեք հաջորդական փուլով՝ նպատակների սահմանում, դրանց համար բյուջեի հատկացում, իրականացման մեխանիզմներ՝ մշտադիտարկման չափելի գործիքակազմով։
Եթե այս շղթայում վերջին բաղադրիչը բացակայում է, ռազմավարությունը կարող է շարունակել գոյություն ունենալ նույնիսկ այն դեպքում, երբ դրա նպատակները չեն իրականացվում։
Հայաստանում առաջարկվող մոտեցման մեջ մշտադիտարկման համար կարևորվում է կառավարման վահանակի (Dashboard) կիրառումը։ Դրա միջոցով մեկ համակարգում կարող են հավաքվել ռազմավարությունների հիմնական չափելի ցուցանիշները, դրանց պատասխանատուները և իրականացման ընթացքը։
Սակայն կառավարման վահանակը կարող է արդյունավետ լինել միայն այն դեպքում, երբ նախապես ճիշտ են սահմանված ցուցանիշները։ Եթե դրանք չափում են ոչ թե արդյունքը, այլ միայն կատարված գործողությունների քանակը, համակարգը կարող է ցույց տալ բարձր կատարողական՝ առանց իրական փոփոխության։
Հետևաբար մշտադիտարկման համակարգի որակը մեծապես կախված է ռազմավարության մշակման փուլում սահմանված նպատակների և ցուցանիշների որակից։
Բարեփոխումների արդյունավետության նախադրյալները
Հայաստանում ընթացող գործընթացը կարելի է դիտարկել ոչ թե որպես ռազմավարությունների թվի կրճատման ծրագիր, այլ որպես ռազմավարական կառավարման համակարգի վերակազմավորման փորձ։
Առաջին մակարդակը կառուցվածքային է՝ սահմանափակել և ուղղահայաց կերպով կազմակերպել ռազմավարությունների համակարգը։
Երկրորդը ֆինանսական է՝ ռազմավարական նպատակները կապել միջնաժամկետ ծախսերի ծրագրի և տարեկան բյուջեի հետ։
Երրորդը կառավարչական է՝ ստեղծել այնպիսի համակարգ, որտեղ յուրաքանչյուր ռազմավարական նպատակի համար կան չափելի ցուցանիշ, պատասխանատու մարմին, անհրաժեշտ ռեսուրս և պարբերական մշտադիտարկում։
Միայն այս երեք մակարդակների համադրությունն է ռազմավարությունների խոշորացումը դարձնում կառավարման համակարգի փոփոխություն։
Հակառակ դեպքում վեց խոշոր ռազմավարությունները կարող են պարզապես փոխարինել բազմաթիվ փոքր ռազմավարություններին՝ պահպանելով դրանց հիմնական թերությունները։
Եթե դիտարկենք Չեխիայի օրինակը, ապա կարող ենք առանձնացնել մի կարևոր հանգամանք․ ռազմավարությունների հիերարխիա ստեղծելը և դրանց թվի կրճատումը անհրաժեշտության դեպքում կարող են լինել միայն առաջին քայլը։
«Չեխիայի Հանրապետություն-2030»-ի ստեղծումը չվերացրեց ոլորտային ռազմավարությունների բազմացումը, որովհետև դրա հետևում չկար բավարար ռազմավարական համակարգում։ ՏԶՀԿ-ի քննադատությունները և առաջարկները վերաբերում են ոչ միայն ռազմավարությունների թվի նվազեցմանը, այլև դրանց մշակմանը և իրականացման համակարգմանը, կենտրոնական կառավարման կարողությունների ուժեղացմանը, ռազմավարությունների փոխկապակցվածությանը և պարբերական վերանայմանը։
Հայաստանյան գործընթացի դեպքում նույնպես առանցքայինը ոչ թե ռազմավարությունների խոշորացումն է, այլ այն, թե ինչպիսի հիերարխիա, պատասխանատվություն և կապեր են ձևավորվելու այդ վեց ռազմավարությունների շուրջ։
Այս իմաստով ռազմավարությունների խոշորացման հաջողությունը պետք է գնահատել հետևյալ չափանիշներով․
-արդյո՞ք կառավարության առաջնահերթությունները դարձել են ավելի հստակ
-արդյո՞ք դրանք արտացոլված են բյուջեում
-արդյո՞ք դրանց իրականացումն ունի կոնկրետ պատասխանատուներ
-արդյո՞ք կան չափելի արդյունքներ, թե ոչ։
Եթե այս հարցերին համակարգը կարողանա դրական պատասխան տալ, ապա ռազմավարությունների խոշորացումը կլինի ոչ թե փաստաթղթերի վերադասավորում, այլ պետական կառավարման համակարգի որակական փոփոխություն։
Եթե ոչ, ապա վեց ռազմավարությունները կարող են պարզապես փոխարինել բազմաթիվ փոքր ռազմավարություններին՝ առանց էականորեն փոխելու այն, թե ինչպես են պետության կողմից սահմանվում առաջնահերթությունները, հատկացվում ռեսուրսները և գնահատվում արդյունքները։
Այս հոդվածը պատրաստվել է Ժողովրդավարության և անվտանգության տարածաշրջանային կենտրոնի (ԺԱՏԿ) կողմից՝ Եվրոպական միության ֆինանսական աջակցությամբ` «Կայուն, ազդեցիկ և ներառական քաղհասարակություն» (ԿԱՆՔ) ծրագրի շրջանակում։ Բովանդակության համար պատասխանատվություն է կրում ԺԱՏԿ-ն, և պարտադիր չէ, որ այն արտահայտի Եվրոպական միության տեսակետները:
«Կայուն, ազդեցիկ և ներառական քաղհասարակություն» ծրագիրն իրականացվում է Ժողովրդավարության զարգացման հիմնադրամի (ԺԶՀ), «Մարդը կարիքի մեջ» հասարակական կազմակերպության և «Բուն» գիտամշակութային հիմնադրամի կողմից: Այն նպատակ ունի ամրապնդել քաղաքացիական հասարակության դերը Հայաստանում՝ որպես դիմակայուն, անկախ և վստահելի գործոն ժողովրդավարական կառավարման, քաղաքականությունների մշակման և համայնքային հզորացման գործում: